EXMO. SENHOR

DR. JUIZ DE DIREITO DO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CÍRCULO DE

L I S B O A

- QUERCUS – Associação Nacional de Conservação da Natureza, NIPC 501.736.492, com sede regional em Setúbal, na Rua Cidade de Pau, nº1 – 6ºD, 2900-307 Setúbal (endereço postal: apartado 125 – 2901-901 Setúbal) e sede nacional na Rua Trindade Coelho, 1-C, 4º andar no Porto;

- JOÃO MÁRIO VIEGAS PIRES BÁRBARA, NIF 136.841.503, residente na Avenida Combatentes da Grande Guerra, nº45 – 2º Dto. em Setúbal; e

- ANTÓNIO MAURÍCIO PINTO DA COSTA, NIF 113.958.986, residente na Rua Jorge de Sousa, nº30 – 4º Dto. em Setúbal, vêm requerer, nos termos dos artigos 76º e ss. da L.P.T.A., e por apenso ao recurso contencioso de anulação que intentaram conjuntamente com este, a

SUSPENSÃO DA EFICÁCIA

do acto de autorização para a realização de testes de co-incineração na cimenteira da Secil no Outão, proferido pelo Instituto dos Resíduos em 13.02.2002, nos termos e com os seguintes

F U N D A M E N T O S

I – Questão Prévia

A 9 de Maio de 1997 foi assinado entre o Governo, representado por S. Exa. a Sra. Ministra do Ambiente, e os presidentes das empresas Cimpor e Secil, um “Memorando de Entendimento entre o Ministério do Ambiente e o Sector Cimenteiro Nacional sobre a Eliminação de Resíduos pela Indústria Cimenteira”.

A 5 de Junho de 1997, através da Resolução do Conselho de Ministros nº98/97, de 25 de Junho, o XIII Governo Constitucional anulou a decisão do anterior governo de queimar resíduos perigosos em instalações industriais construídas para o efeito (a chamada “incineração dedicada”), optando antes pela sua queima em fornos de cimenteiras (a comummente designada “co-incineração”).

Na sequência foi aprovada uma estratégia de gestão dos resíduos industriais (Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro), bem como as normas específicas a que a incineração (e também a co-incineração) de resíduos perigosos deverá obedecer (Decreto-Lei nº273/98, de 2 de Setembro, que transpôs para o direito interno as disposições constantes da Directiva nº94/67/CE, do Conselho, de 16 de Dezembro).

Ao abrigo deste dispositivo, iniciou-se o processo de avaliação de impacte ambiental da co-incineração, que culminou com um despacho da Ministra do Ambiente de 28 de Dezembro de 1998, onde foram escolhidas as localizações de Souselas e Maceira.

Perante a grande contestação dessa decisão, S. Exa. o Senhor Primeiro Ministro, em reuniões com os representantes desses locais a 8 de Janeiro de 1999, apresentou um memorando chamado “As Cimenteiras e a Co-Incineração de Resíduos Industriais” em que dava garantias de rigor sobre o controlo do funcionamento das cimenteiras a co-incinerar e prometia um programa de requalificação ambiental das zonas envolventes.

Também a Assembleia da República interveio, através da Lei nº20/99, de 15 de Abril, decidindo a criação de uma Comissão Científica Independente (CCI) de âmbito muito mais lato que o prometido pelo Primeiro Ministro no memorando de 8 de Janeiro de 1999, pois, mais do que controlar o funcionamento da co-incineração, deveria dar parecer sobre se ela deveria sequer iniciar-se. Decidiu também suspender o Decreto-Lei nº273/98, de 2 de Setembro, no que diz respeito à co-incineração.

Através do Dec.-Lei 120/99 de 16 de Abril, o Governo cria uma Comissão Científica na linha do previsto no memorando de 8 de Janeiro de 1999, e por força do Dec.-Lei 121/99 de 16 de Abril refere que a CCI prevista nesse decreto responderá também ao definido na Lei 20/99.

A Assembleia da República introduziu pequenas alterações ao Dec.-Lei 121/99 (através da Lei 148/99 de 3 de Setembro), e ao Dec.-Lei 120/99 (através da Lei 149/99 de 3 de Setembro), visando consolidar a posição assente na inexistência de decisão definitiva quanto às localizações.

Em Dezembro de 1999, essa Comissão é finalmente criada por S. Exa. o Senhor Ministro do Ambiente, apresentando o seu relatório em Maio de 2000 (publicado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº92/2000 de 20 de Julho), em que deu parecer positivo à co-incineração, mantendo Souselas como localização, e optando pelo Outão, deixando “cair” Maceira.

Essa alteração dos locais para os projectos de co-incineração foi acolhida pela Resolução do Conselho de Ministros nº91/2000 de 20 de Julho.

Na sequência de novos protestos, a Assembleia da República aprovou alterações à Lei nº20/99, de 15 de Abril, através da Lei 22/2000 de 10 de Agosto, em que essencialmente requer à CCI que complete o seu parecer, e determina a criação de um Grupo Médico com a missão de se pronunciar especificamente sobre a questão do impacte da co-incineração na saúde pública.

Esses pareceres são emitidos em Dezembro de 2000, favoráveis de novo ao processo de co-incineração, pelo que, após um período de discussão pública, o Governo considera que todos os requisitos impostos pela Assembleia da República estão satisfeitos e, através do Decreto-Lei 154-A/2001 de 8 de Maio, determina o fim da suspensão do Decreto-Lei nº273/98, de 2 de Setembro.

Tal como previsto no Dec.-Lei 120/99 de 16 de Abril, inicia-se então a fase de testes de co-incineração.

Os primeiros ocorreram em Souselas, no final de Julho de 2001.

Iniciaram-se, em 18.02.2002 os primeiros testes de co-incineração na fábrica da Secil no Outão (vide a este propósito, e a título de exemplo a informação disponível em http://informacao.siconline.pt/SIC_Article/0,6612,1-16915,00.html?article_cache=673659860.018189843143.898866508037.117).

É relevante referir que entretanto a União Europeia publicou a Directiva 76/CE/2000 de 4 de Dezembro, referente à incineração de resíduos (quer para a incineração dedicada quer para a co-incineração), que ainda não se encontra transposta para a legislação portuguesa.

II – Pressupostos e situação concreta

A) A monitorização da qualidade do ar

A.1) – Requisitos legais

A efectivação de ensaios de co-incineração requer um parecer prévio da CCI (alínea .a) do artigo 15º do Decreto-Lei nº120/99, de 16 de Abril).

Por sua vez, esse parecer só pode ser emitido depois de instalados e calibrados os filtros de mangas e o equipamento de monitorização ambiental.

“O parecer previsto na alínea .a) do artigo 15º do Decreto-Lei nº120/99, de 16 de Abril, deve ser emitido no prazo de 30 dias após a instalação dos filtros de mangas e da montagem do equipamento de monitorização ambiental” (artigo 2, nº2 do DL 121/99 de 16.04).

“2 – O parecer previsto na alínea a) do artigo anterior tem por objecto a credenciação do equipamento de monitorização ambiental a utilizar, devendo incidir sobre:

a) A aptidão do sistema para as funções para o qual foi adoptado;

b) A instalação do sistema e a sua calibração;

c) O funcionamento do sistema” (artigo 16, nº2 do DL 120/99).

Esse equipamento de monitorização ambiental tem essencialmente duas componentes, que são os aparelhos de medição de emissões na fábrica e os aparelhos de medida da qualidade do ar na zona envolvente da fábrica (a “Rede de Monitorização da Qualidade do Ar”).

Sobre esta questão veja-se por exemplo o que refere o Parecer da Comissão de Avaliação do Impacte Ambiental do E.I.A. da Co-incineração (Lisboa, Dezembro de 1998 – Secção 5.3 – Medidas mitigadoras e geradoras de confiança):

A constituição de uma rede de monitorização de qualidade do ar é descrita no DL 352/90 de 9 de Novembro, que, no seu artigo 5º, sobre “Normas da qualidade do ar”, determina que os parâmetros a medir sejam os seguintes: dióxido de enxofre, partículas em suspensão, dióxido de azoto, monóxido de carbono, ozono e chumbo.

A portaria 286/93 de 12 de Março regulamenta o DL 352/90, estabelecendo os métodos de medição a usar no seu Anexo III – Tabela A, que são os seguintes:

- dióxido de enxofre – descontínuo, com amostragem diária;

- partículas em suspensão – descontínuo, com amostragem diária;

- dióxido de azoto – contínuo;

- monóxido de carbono – contínuo;

- ozono – contínuo; e

- chumbo – descontínuo.

O DL 276/99 de 23 de Julho versa também sobre a questão da monitorização da qualidade ambiental, mas não se encontra ainda regulamentado.

A.2) – Situação do Outão

Não houve qualquer alteração na rede de monitorização da qualidade do ar existente em redor da fábrica, provocada pela co-incineração.

Tal como antes, apenas são medidas as partículas (três amostragens por semana, feitas pela própria Secil).

Nenhum dos outros parâmetros é medido.

Importa, no entanto, proceder a uma análise “comparativa”:

A.3) – O caso da Valorsul

Para além de diversas medições por amostragem periódica, tal como metais pesados, dioxinas, etc., a Rede de Vigilância da Qualidade do Ar da Valorsul, com quatro estações de monitorização, mede em contínuo os seguintes parâmetros: dióxido de enxofre, dióxido de azoto, monóxido de carbono, partículas inaláveis, ozono, para além de diversos parâmetros metereológicos junto à central.

Para todos estes parâmetros foram feitas medições durante pelo menos vários meses antes do início dos testes.

A.4) – O caso da Lipor

Muito semelhante à Valorsul, esta também usa uma rede de monitorização da qualidade do ar com diversas estações, sendo medidos em contínuo os mesmo parâmetros, tendo também sido feitas medições durante pelo menos vários meses antes do início dos testes.

B) Controlo de emissões nas cimenteiras

No que concerne à qualidade do ar, é crucial ter em atenção o DL 352/90 de 9 de Novembro designadamente o seu artigo 5, nº1 no que se refere a:

- dióxido de enxofre;

- partículas em suspensão;

- dióxido de azoto;

- monóxido de carbono;

- ozono; e

- chumbo.

“As estações de medida devem ser instaladas, nos termos do artigo 27º, em zonas em que se presuma que a poluição seja mais elevada e onde os valores das concentrações medidas sejam representativos das condições locais” (artigo 7º do DL 352/90).

A Portaria 286/93 de 12 de Março (com a Declaração de Rectificação 91/93 de 31 de Maio), no seu Anexo III – Tabela A – determina os métodos de medição da qualidade do ar:

- “dióxido de enxofre – descontínuo 24 h;

- partículas em suspensão – descontínuo 24 h;

- dióxido de azoto – contínuo;

- monóxido de carbono – contínuo;

- ozono – contínuo; e

- chumbo – descontínuo”.

Refira-se que o DL 276/99 de 23 de Julho ainda não está regulamentado.

Os limites na própria cimenteira, antes da co-incineração estão definidos no DL 352/90 de 9 de Novembro e na Portaria 286/93 de 12 de Março (com a Declaração de Rectificação 91/93 de 31 de Maio) no seu Anexo IV – Limites de aplicação geral:

- Partículas;

- Dióxido de enxofre;

- Sulfureto de hidrogénio;

- Óxidos de azoto;

- Monóxido de carbono;

- Carbono orgânico total;

- Compostos fluorados;

- Compostos clorados;

- Metais pesados; e

- Substâncias cancerígenas,

sendo que o Anexo VI - Secção 5.3.1. determina limites específicos para as cimenteiras no que respeita a:

- partículas;

- dióxido de enxofre; e

- NOx”.

Os limites na própria cimenteira, durante a co-incineração, estão definidos no DL 273/98 de 2 de Setembro (com a Declaração de Rectificação 19-B/98 de 31 de Outubro):

“Artigo 13.º

Controlo das emissões

1 – Na instalação de incineração serão efectuadas, nos termos das condições constantes do anexo II, as seguintes medições:

a) Medições contínuas, nos gases de combustão, de monóxido de carbono, partículas totais, compostos orgânicos, ácido clorídrico, ácido fluorídrico e dióxido de enxofre;

b) Medições contínuas dos parâmetros operacionais:

Temperatura, nas condições referidas nos nº2 e 4 do artigo 9º ;

Concentração de oxigénio, pressão, temperatura e teor de vapor de água, nos gases de combustão;

c) Pelo menos duas medições por ano dos metais pesados, dioxinas e furanos, indicados no anexo III, sendo efectuada uma medição de dois em dois meses durante os primeiros 12 meses de exploração”.

C) Medidas de controlo ambiental

C.1 – O caso da Valorsul

“Em todos os casos foi primeiro levantada a situação de referência, como a seguir se refere:

Vertentes da monitorização:

1 – Monitorização dos Ecossistemas Terrestre e Estuarino – Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa.

2 – Monitorização da Qualidade das Águas e Sedimentos – Instituto Hidrográfico da Marinha.

- colheitas mensais de água e trimestral de sedimentos, em quatro estações de amostragem.

3 – Monitorização de Elementos Traço – Instituto Tecnológico e Nuclear.

- amostras semestrais;

- Sb, Sn, Se, Mo, Co, B, Th, U (água, sedimentos, solos e vegetação);

- Zn, V, Pb, Hg, Mn, Cd, Cu, As, Cr, Ni, La, Ce, Sm, Eu, Tb, Lu (apenas solo e vegetação).

4 – Monitorização Psicossocial – ISCTE e FPCE-UL.

5a – Rede de Vigilância da Qualidade do Ar (4 estações) – Valorsul:

- dióxido de enxofre, dióxido de azoto, monóxido de carbono, partículas inaláveis, ozono;

- quatro estações de monitorização;

- início da monitorização em contínuo em Maio de 1998;

- medição de parâmetros metereológicos junto à central.

5b – Monitorização da Qualidade do Ar – IDAD:

- Monitorização periódica em três postos de amostragem de:

- Metais pesados (Chumbo, Crómio, Cobre, Manganês, Níquel, Arsénio, Cádmio, Mercúrio);

- Compostos orgânicos voláteis não metano;

- Ácido clorídrico, ácido fluorídrico, amónia;

- Derivados particulados (Cloreto, Fluoreto, Amonião);

- Dioxinas e furanos, desde Janeiro de 1999, e, por completo, desde Março de 1999.

6 – Programa de monitorização de Ruído – IST.

7 – Vigilância Epidemiológica Ambiental – Faculdade de Medicina de Lisboa, Instituto Abel Salazar e Instituto Ricardo Jorge” («Valorizar os resíduos, monitorizar o ambiente. Efeitos da central de tratamento da Valorsul». Resumos técnicos dos programas de monitorização Valorsul, Junho de 2001).

Na Valorsul o período de testes foi de Maio a Dezembro de 1999.

C.2 – O caso da Lipor

Na Lipor o arranque ocorreu em Setembro de 1999, os testes iniciaram-se em Outubro desse mesmo ano e o funcionamento propriamente dito começou em Janeiro de 2000.

“Medidas de controlo ambiental da Lipor:

Bibliografia principal:

- “Programa de Monitorização Externa da Lipor II – Pré-Monitorização – Síntese das actividades de 1998” REL 13.99-98/05 de Abril de 1999, IDAD – Instituto de Ambiente e Desenvolvimento – Aveiro;

- “Programa de Monitorização Externa da Lipor II – Programa de Monitorização Ambiental – Situação de referência – Sumário Executivo” REL 21.2000-99/08 de Abril de 2000, IDAD – Instituto de Ambiente e Desenvolvimento – Aveiro; e

- “Programa de Monitorização Externa da Lipor II – Programa de Monitorização Ambiental – Qualidade do Ar – Fase de Testes” REL 39.00-99/08 de Julho de 2000, IDAD – Instituto de Ambiente e Desenvolvimento – Aveiro.

Cinco vertentes (IDAD):

1 – Recursos Hídricos.

2 – Qualidade do Ar:

Em 1998 ocorreram medidas semestrais em dois locais de metais pesados: dioxinas e furanos.

As medidas em descontínuo (IDAD):

- Metais pesados;

- Hidrocarbonetos orgânicos voláteis (não metano);

- Compostos ácidos;

- Derivados particulados;

- Dioxinas e furanos;

As medições em contínuo (da responsabilidade da Lipor):

- NO, NO2, CO, O3, PM10, SO2;

Foram feitas medidas externas durante a fase de testes e foi usada a rede de monitorização da qualidade do ar geral, não sendo claro que tenham estações próprias.

3 – Biomonitorização.

4 – Ruído.

5 – Psico-sociologia”.

C.3 – Outão

Na Secil do Outão – e no que tange à qualidade do ar – verifica-se que apenas são medidas as partículas (recolhidas pela fábrica, três vezes por semana). Mesmo neste caso, a medida feita está desactualizada, pois são medidas as partículas em suspensão, e não as inaláveis, bem mais perigosas e requeridas pela regulamentação europeia mais recente. Contraste-se de novo com o caso da Valorsul e Lipor onde já são as partículas inaláveis que são medidas.

Mas, importa questionar a rede de monitorização da qualidade do ar.

“Uma rede de monitorização de qualidade do ar é uma infraestrutura fundamental de gestão da qualidade do ar.

Esta gestão incide por um lado no cumprimento de valores-limite fixados a nível internacional (geralmente, directa ou indirectamente por legislação europeia ou por legislação nacional), para as diversas fontes antropogénicas para determinados poluentes em função do impacte que os mesmos podem ter, principalmente na saúde humana e nos ecossistemas.

Por outro lado, é necessário o acompanhamento das concentrações de poluentes verificadas no ar-ambiente após a dispersão dos poluentes emitidos, dado que tal vai depender das condições de emissão, das condições meteorológicas que afectam o transporte e a difusão dos poluentes a partir de fontes fixas (por exemplo, uma chaminé de uma indústria) ou móveis (por exemplo, automóveis)e ainda da eventual transformação dos compostos primários emitidos noutros classificados como secundários, entre outras reacções químicas que podem ocorrer na atmosfera.

A importância de uma rede de qualidade do ar é que ela permite avaliar as concentrações dos diversos poluentes muito próxima da que é efectivamente respirada pelos organismos, em particular pela população humana, poluentes estes que afectam e/ou se depositam na área.

A relevância de uma rede de qualidade do ar é a capacidade de permitir avaliar a exposição da população humana, ecossistemas e também materiais a determinados poluentes, podendo estes dados ser comparados com limites de curto, médio e longo prazo estabelecidos a nível internacional, europeu e nacional, valores esses que podem ter apenas um valor indicativo (valor-objectivo) ou deverão ser cumpridos se estabelecidos legalmente (valor-limite). Uma rede de monitorização é assim uma forma de avaliar o estado da qualidade do ar numa determinada área e comparar essa qualidade com o quadro legal em vigor. Pode igualmente servir para avaliar o impacte de um determinado projecto na qualidade do ar (por exemplo, uma indústria ou uma autoestrada). A rede permitirá perceber a forma como a fase de construção e a fase de exploração (e em alguns casos a fase de encerramento) se compara em termos de qualidade com a situação de referência sem projecto previamente monitorizada pela mesma rede ou por dados de qualidade do ar recolhidos na área potencialmente afectada antes do início do projecto. Um rede de monitorização de qualidade do ar é fundamental como forma de validação e aperfeiçoamento de modelos matemáticos de qualidade do ar geralmente apresentados no estudo de impacte ambiental e que apresentam as consequências do projecto, mas cuja avaliação só pode ser feita com a implantação do referido projecto.

Uma rede de qualidade do ar envolve a recolha manual ou automática, contínua ou descontínua, sistemática ou aleatória, de dados relativos à concentração ou deposição ou inclusive assimilação por organismos (exemplo do uso de organismos como líquenes que são usados como biomonitores). A rede toma a forma da selecção de um conjunto de locais cuja representatividade deve ser previamente avaliada de acordo com a amostragem a efectuar e onde a recolha de amostras terá depois lugar. A recolha de dados meteorológicos no local é absolutamente essencial para a análise dos dados de qualidade, sendo desejável que essa recolha exista antes ainda da selecção dos locais de amostragem (a direcção do vento, é por exemplo, um elemento essencial).

No caso de uma indústria é necessário, com base na caracterização meteorológica da área envolvente e num modelo que, mesmo com uma incerteza elevada, preveja as concentrações de pico e médias de cada um dos poluentes em função da quantidade de poluentes, tipo de poluentes, forma de emissão (altura da chaminé, velocidade de saída dos gases, temperatura, por exemplo) e condições meteorológicas diversas, encontrar as áreas potenciais onde se venham a verificar concentrações mais elevadas. A rede de monitorização deve ter a capacidade de avaliar as áreas onde o impacte seja mais significativo, bem como avaliar em simultâneo a qualidade do ar de fundo, de modo a permitir identificar a diferença introduzida pela fonte industrial. As áreas de maior exposição deverão depois ser confirmadas de acordo com os dados recolhidos pela rede. Aliás, uma rede de monitorização, à medida que os dados forem sendo recolhidos, eles próprios podem conduzir a uma redefinição da própria rede e do processo de amostragem seleccionado.

A selecção dos poluentes a analisar tem a ver directamente com os poluentes emitidos (ou gerados indirectamente) pela fonte que se pretende monitorizar. A forma de monitorização depende da existência de equipamentos que permitam fazer a medição rigorosa dos poluentes no ar ou acumulados, dependendo muito da tecnologia desenvolvida e das concentrações em que tais poluentes existam no ar e permitam ser detectados. No caso de uma indústria que envolva a queima de um combustível como o fuel-óleo ou o carvão, poluentes como o dióxido de enxofre, os óxidos de azoto, as partículas e eventualmente o ozono deverão ser monitorizados em contínuo. Metais pesados como o arsénio, níquel ou cádmio, podem e devem também ser acompanhados, mesmo que duma forma descontínua e em termos de concentração e deposição. Dependendo obviamente dos poluentes emitidos, assim os poluentes da rede devem ser seleccionados, como foi referido.

O número de locais de monitorização dependerá de factores como os aglomerados populacionais circundantes e respectiva dimensão, a sensibilidade dos ecossistemas;

No caso de várias aglomerações em Portugal, casos por exemplo de Lisboa e Porto, existem redes de monitorização constituídas por várias estações de monitorização com medição contínua de vários poluentes. No que respeita à indústria, o desenvolvimento de redes de monitorização e respectivos planos foram resultado de uma iniciativa voluntária das empresas (principalmente durante a década de oitenta) ou resultado das condições propostas pela avaliação de impacte ambiental e integradas do processo de licenciamento (caso de todas as novas indústrias licenciadas nos últimos anos). As indústrias em causa são principalmente aquelas cujos impactes na qualidade do ar podem ser ou são significativos (centrais termoeléctricas, unidades de incineração de resíduos, entre outras).

Refira-se que em Portugal, no caso de algumas centrais termoeléctricas existem redes de monitorização que incluem estações onde são medidos em contínuo diversos poluentes e um conjunto de pontos onde é acompanhada a medição da deposição de metais pesados existentes nas partículas emitidas, sendo feito o acompanhamento das características meteorológicas da zona. No caso da Valorsul e da Lipor, unidades de incineração de resíduos urbanos cuja entrada em funcionamento se verificou nos últimos anos, a rede de monitorização assume várias vertentes, desde a existência de estações de monitorização em contínuo de vários poluentes (partículas finas, óxidos de azoto, dióxido de enxofre, monóxido de carbono e ozono), de vários pontos de amostragem de deposição de metais pesados, e ainda da avaliação indirecta da deposição atmosférica e da presença em organismos de dioxinas, entre outras vertentes.

Por último, a existência de uma rede de monitorização, pelo menos no que respeita aos métodos de análise e poluentes a medir em contínuo, deve respeitar as exigências estabelecidas por legislação comunitária recente (Directiva-Quadro do Ar, 96/62/CE e as primeiras “Directivas-filhas” publicadas em 1999 e 2000)” – (Parecer do Prof. Doutor Francisco Ferreira, Outubro de 2001).

No Outão, na unidade da Secil, não é respeitada a tipologia legalmente estabelecida para a rede de monitorização do ar.

III – Das consequências

1. “De entre a miríade de produtos libertados por uma cimenteira (há centenas de compostos identificados) e habitualmente classificados como poluentes muito perigosos, há grupos de substâncias com actividade biológica relativamente bem caracterizada e cujas propriedades fisicoquímicas e efeitos toxicológicos particulares sobre o ser humano são conhecidos. Entre elas situam-se as Dioxinas, Furanos, Hexaclorobenzeno e PCBs, designadas como poluentes orgânicos persistentes (POPs), dada a sua reconhecida perigosidade e características de prolongada persistência ambiental, conforme se reconhece explicitamente por exemplo na recente Convenção de Estocolmo, subscrita por mais de cem países, entre os quais Portugal, em Junho de 2001. Há também o potencial para a emissão de diversos metais voláteis ou semi-voláteis (Cádmio, Tálio e Mercúrio), conforme reconhece a própria entidade da co-incineração, a Comissão Científica Independente (CCI) para o Controlo e Fiscalização da Co-incineração de Resíduos Industriais Perigosos (RIP) (vd. final da secção 4.1.4 do Vol. 1 do relatório da CCI).

2. Consciente dos elevados riscos dos Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs) para a saúde humana e para o ambiente, particularmente para as mulheres e para as gerações futuras (são palavras da Convenção de Estocolmo), agravados pela sua resistência à degradação e consequente bioacumulação, o objectivo da Convenção de Estocolmo é o de reduzir e eliminar, quando possível, o uso e a produção dos POPs nela especificados, na medida em que não há níveis considerados seguros. Os estudos efectuados demonstram inequivocamente que eles têm mesmo de ser tendencialmente reduzidos a zero para preservar a saúde humana e do meio ambiente.

3. Os efeitos destas substâncias na saúde humana têm vindo a ser cada vez mais investigados e reconhecidos. Um estudo belga, publicado em Maio de 2001, na revista The Lancet (Jan Staessen et al., The Lancet, 2001; 357: 1660-9), demonstrou que os jovens habitantes de duas regiões suburbanas onde, entre outras indústrias, se localizavam duas incineradoras de lixo (outra das fontes importantes deste tipo de POPs identificado na Convenção), tinham uma maturação sexual mais tardia (ambos os sexos) e testículos menos desenvolvidos que os jovens rurais, provável consequência dos níveis mais elevados de xeno-estrogénios (PCBs e dioxinas) que apresentavam. Um outro estudo, citado no mesmo artigo, demonstrou uma maior prevalência de casais estéreis junto às incineradoras, sendo discutida a muito plausível associação causal. Estes estudos também contribuem para demonstrar que as populações mais próximas das fontes poluidoras são mais afectadas do que aquelas que se encontram mais distantes das mesmas.

4. Num dos últimos números da mesma revista médica (Jens Walkowiak et al., The Lancet, 2001; 358: 1602-07), foi publicado mais um trabalho de investigação sobre os efeitos dos PCBs nos humanos. A terrível conclusão foi a de que a exposição pré-natal aos PCBs, nos níveis actualmente existentes na Europa, prejudica, de uma forma mensurável e estatisticamente significativa, o desenvolvimento físico e mental das crianças até aos 42 meses de idade, o período de duração do estudo, e que também a exposição pós-natal também tem consequências negativas mensuráveis. Ou seja, os danos são irreversíveis. Recorde-se que os neurónios do cérebro humano se formam durante o primeiro trimestre da gravidez. Outros estudos confirmam estes efeitos deletérios, que se prolongam no tempo.

5. Além do sistema neurológico, o sistema imune do feto em desenvolvimento e do recém-nascido são particularmente vulneráveis aos efeitos tóxicos destes químicos (H Tryphonas. Can J Public Health, 1998; 89 Suppl 1: S49-52, S54-7). Aos 3 anos de idade, relacionadas com a exposição aos PCBs, encontra-se mais anergia, mais otites médias e mais varicela (Janna Koppe, Universidade de Amsterdam, 2001). Esta mesma investigadora detectou uma diminuição da função pulmonar, em crianças de oito anos de idade, relacionada com a exposição pré-natal e pós-natal às dioxinas, sugerindo uma anomalia do desenvolvimento como resultado da exposição peri-natal às dioxinas, o que vem reafirmar a irreversibilidade das consequências da exposição às dioxinas no período mais crítico do desenvolvimento do ser humano. As taxas de asma infantil na zona do Toronto Western Hospital, que recebe resíduos hospitalares de outras instituições para queimar, estão entre as mais elevadas do mundo, atingindo cerca de 25% da população (S Rowat. Medical Hypotheses, 1999; 52: 389-96).

6. No relatório do US Center for the Biology of Natural Systems (1996), na avaliação do problema das dioxinas, pode ler-se a seguinte conclusão: a contaminação diária com dioxinas e compostos semelhantes às dioxinas cria um risco na população dos EUA de vir a desenvolver cancro que é 500 a 1000 vezes superior ao risco “aceitável” de um por milhão. Com este nível de exposição em mulheres grávidas é possível o dano a longo prazo do feto, levando a malformações congénitas, perturbação da maturação sexual e lesão do sistema nervoso central e do sistema imunológico. “By any reasonable standard, this means that we must eliminate exposure to dioxin”. No relatório da Danish Environmental Protection Agency (1997) apesar da contaminação por via alimentar ser a mais importante fonte na população geral, reconhece-se que a exposição ocupacional é potencialmente muito importante. Aliás, a contaminação por inalação é tão mais importante quanto maior a proximidade de uma fonte emissora de dioxinas.

7. As dioxinas, os furanos e os PCBs são compostos lipofílicos, o que impede a sua excreção na urina, e persistentes, por se acumularem no organismo humano, em função de se concentrarem sobretudo na gordura, com um metabolismo muito lento ou ausente (as dioxinas têm uma semi-vida de cerca de sete anos), o que significa que o seu tempo de residência no organismo é de décadas e que a sua concentração aumenta com a idade. Ou seja, uma vez depositadas no organismo humano, as dioxinas exercem o seu efeito deletério durante décadas ou mesmo para toda a vida, tornando irreversíveis os efeitos de qualquer exposição a estes compostos.

8. As dioxinas têm sido associadas a cloracne, cancro [a 2,3,7,8-Tetrachlorodibenzo-p-dioxin (TCDD) foi já classificada como carcinogénica para o Homem pela International Agency for Research on Cancer (IARC)], nomeadamente da mama, testículo, próstata e mieloma múltiplo, endometriose, aumento da susceptibilidade às infecções, malformações fetais, esterilidade, diminuição do tamanho dos órgãos reprodutivos, disfunção do sistema endócrino, perturbações do funcionamento do fígado, fadiga, coeficiente de inteligência mais baixo, redução da tolerância à glucose e diabetes, problemas emocionais, cardíacos, pulmonares e neurológicos, elevação do colesterol e triglicerídeos do sangue, alterações do sistema imunitário, nomeadamente aumentando o risco de esclerodermia, doença de Graves, doença de Hashimoto, doença de Addison, artrites, asma, miastenia gravis e adenohipofisite linfocítica, bem como deformações grosseiras nos jovens pássaros, peixes e tartarugas. Saliente-se que, ao contrário da maioria das toxinas, que são tóxicas na ordem das partes por milhão (p.p.m.), as dioxinas são tóxicas na ordem das partes por bilião ou trilião.

9. De salientar que a composição de muitas das substâncias que se formam durante a incineração e co-incineração de resíduos tóxicos ainda é totalmente desconhecida, pelo que os seus efeitos a curto e longo prazo também o são. A American Lung Association chama a atenção para outras faces do problema, como são o facto da análise do risco ignorar factores relevantes como os efeitos sinergísticos e cumulativos e os impactos não humanos na saúde, bem como a possibilidade das regras para a co-incineração serem “adaptadas” de modo a permitir que as cimenteiras a pratiquem com o seu equipamento e práticas correntes.

10. A mais conhecida e potente das substâncias do grupo das dioxinas, a 2,3,7,8-TCDD (2,3,7,8- Tetracloro-dibenzo-p-dioxina) foi classificada pelo IARC (International Agency for Reseach on Cancer), o organismo internacional de investigação científica do cancro sediado em Lyon, como substância com actividade cancerígena reconhecida, no grupo I (o de maior perigosidade). Tal potencial de indução de neoplasias em múltiplas localizações (e diferentes espécies) está também a ser na actualidade avaliado para o caso de numerosas outras substâncias do mesmo e outros grupos químicos. Consideram ainda as agências internacionais (e fora científicos em geral) que diversos Furanos e PCBs, menos estudados, terão análogo potencial de indução do desenvolvimento de tumores.

11. Uma outra vertente particularmente preocupante dos processos de co-incineração é a decorrente da emissão ambiental de metais voláteis, como o Mercúrio e o Tálio, ou semi-voláteis, como o Cádmio, o Chumbo, o Selénio, o Zinco, entre outros. Neste contexto, o Mercúrio o Tálio e ainda o Cádmio são particularmente gravosos, a que acresce que, por serem metais, nunca se destroem, e, como são voláteis, são libertadas para a atmosfera em quantidades elevadas. As consequências deletérias destes elementos sobre a saúde humana são muito bem conhecidas e de particular gravidade. Acresce que, uma vez libertadas no ambiente, tais elementos sofrem um processo de acumulação e concentração nos tecidos dos organismos vivos, propagando-se de forma irreversível ao longo das cadeias alimentares.

12. Tendo em conta os factos expostos, não temos qualquer dúvida em formular o parecer de que as consequências espectáveis dos compostos tóxicos emitidos pelos processos de co-incineração de resíduos industriais perigosos têm de, para todos os efeitos práticos, ser consideradas irreversíveis” – (Parecer sobre a irreversibilidade dos efeitos nocivos da co-incineração, de Prof. Dr. José Manuel Silva e Dr. A. Carlos da Paiva Ramalheira, Janeiro de 2002).

A C.C.I. só pode emitir o parecer para a autorização provisória após a instalação do equipamento de monitorização ambiental (artigo 2, nº2 do DL 121/99).

O parecer previsto na alínea a) do artigo 15º do Decreto-Lei nº120/99, de 16 de Abril, deve ser emitido no prazo de 30 dias após a instalação dos filtros de mangas e da montagem do equipamento de monitorização ambiental.

O que possa ser exactamente o “equipamento de monitorização ambiental” é discutido em 61 e 62, mas não está instalado neste momento em que já se iniciaram os testes, particularmente a rede de estações de medição da qualidade do ar.

Assim, o parecer da C.C.I. é nulo,

pois viola o disposto no artigo 2º do DL 121/99, conjugado com o artigo 16, nº2 do DL 120/99.

Acresce que a própria CCI diz na secção 6.5 do seu relatório de Maio de 2000 que “A Comissão fará um conjunto de recomendações e definirá um sistema de monitorização, que de forma independente permita a verificação do cumprimento das normas ambientais específicas, de maneira a poder garantir que não é posta em perigo a saúde pública” – pág. 3442 do Diário da República I Série-B nº166, de 20 de Julho de 2000 (pág. 228 da versão em livro da Editora Principia).

Ora, não se conhecem essas recomendações, que obviamente também deveriam preceder a emissão do parecer para a autorização provisória, tendo mesmo a CCI respondido por escrito a solicitação da Quercus que não tenciona fazer tais recomendações antes da autorização definitiva da co-incineração,

o que contraria o parecer da Comissão de Avaliação do Impacte Ambiental da E.I.A. da Co-Incineração.

A C.C.I. só pode emitir o parecer para a autorização provisória depois de aferir a eficácia dos filtros de mangas.

Com efeito, o nº1 do artigo 2º do DL 120/99 diz:

“Artigo 2º

Procedimentos

1 – A co-incineração não pode ter início sem a instalação de filtros de mangas em todos os fornos das cimenteiras em causa e sem o posterior parecer positivo da Comissão, tendo em conta uma avaliação da eficácia da filtragem instalada”.

No conjunto de documentos que a CCI divulgou não se encontra qualquer referência que possa levar a pensar que tal documento existe.

Ora, o artigo do DL 120/99 atrás citado não é totalmente claro, pois poder-se-á interpretar “co-incineração” como não incluindo os ensaios e apenas a fase definitiva. Mas, a fase de ensaios não é exterior à co-incineração – é, até, o seu início.

A interpretação correcta é que a “co-incineração” não pode começar antes do parecer sobre os filtros onde se incluem os ensaios, por várias razões:

- tal é dito explicitamente no documento inspirador do DL 120/99, o memorando distribuído pelo Primeiro Ministro em Janeiro de 2001, repetidamente referido como tal no preâmbulo do DL 120/99;

- é relevante emitir o parecer sobre os filtros antes dos testes, pois os filtros alteram de forma significativa as emissões da cimenteira e, portanto, podem afectar os resultados dos ensaios se não estiverem devidamente estabilizados;

- se os filtros só fossem precisos para a co-incineração não teria sido dada ordem para serem instalados em todas as cimenteiras, mesmo naquelas que não têm co-incineração de RIP;

- estar-se a fazer os ensaios sem ter os filtros instalados e sem verificar a sua eficácia é correr um risco adicional inútil que nada justifica;

- os testes, de acordo com o vertido no artigo 2º do DL 120/99, englobam-se, já, na co-incineração.

O equipamento de monitorização ambiental inclui, pelo menos, o necessário para medir as emissões nas chaminés e nas estações de monitorização da qualidade do ar.

“Cada unidade cimenteira a operar em co-incineração deve dispor de uma rede de controlo em redor da unidade de queima, para avaliação do impacte da sua emissão de efluentes a nível do solo e na qualidade do ar. Esta rede deve estar equipada com pelo menos três postos de recolha e dispostos de forma a não criarem um bias em relação aos ventos dominantes ou a outros efeitos orográficos. Em tais postos dever-se-á proceder a recolhas de amostras para análises que permitirão avaliar dos efeitos a nível do solo e da qualidade do ar dos poluentes emitidos. As análises da qualidade do ar deverão ser feitas em contínuo e para componentes em que tal não é possível, bem como para os estudos do impacte a nível do solo, as análises químicas deverão ocorrer de seis em seis meses, no período da autorização provisória, e anualmente, após obtida a autorização definitiva. Dever-se-á proceder igualmente a uma análise de referência antes de a unidade começar a proceder à co-incineração de RIP”. Secção 7.6.2 do primeiro volume da parecer da CCI de Maio de 2000, a págs. 3449 do Diário da República I Série-B nº166, de 20 de Julho de 2000 (pág. 248 da versão em livro da Editora Principia).

Não só não existe a rede exterior à fábrica, como não foi em consequência feita a medição de referência antes de a unidade começar a queimar RIP.

“...só deverá iniciar-se a queima e/ou a incorporação de resíduos como matérias primas quando estiverem instalados e perfeitamente operacionais os filtros de mangas, a rede de qualidade do ar, o sistema de medição de emissões e, quando for possível, a transmissão e recepção na sala de controlo dos dados de medição e de processo e o controlo automático da injecção de resíduos” in Parecer da Comissão de Avaliação do Impacte Ambiental do EIA da Co-incineração, Lisboa, Dezembro de 1998 – Secção 5.3 – Medidas mitigadoras e geradoras de confiança.

Sem embargo,

O parecer da Comissão de Avaliação do Impacto Ambiental do EIA foi aprovado pela Ministra do Ambiente, sem alterações, em despacho de 28 de Dezembro de 1998.

Não foi revogado, mas sim complementado pelo relatório da CCI, conforme se pode ver na Resolução do Conselho de Ministros nº92/2000 de 20 de Julho de 2000.

Nem podia ter sido revogado, pois a co-incineração é um processo que está obrigado a Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) – se o tivesse sido, o processo de AIA teria forçosamente de recomeçar.

Também no preâmbulo do DL 120/99 se estabelece de forma clara a continuidade dos dois processos (EIA e CCI), ao dizer p. ex. que a CCI substitui as comissões técnicas previstas no despacho da ministra.

A mesma continuidade é reafirmada no DL 154-A/2001.

IV – Valor legal dos pareceres

De acordo com a Lei a CCI deve emitir pareceres. Há três pareceres principais da CCI:

I – Parecer para a Assembleia da República, em dois volumes.

- O primeiro volume, de Maio de 2000, tal como previsto na Lei 20/99 de 15 de Abril de 2001 (artigo 4, nº1):

“1 – Será constituída por decreto-lei uma comissão científica independente para relatar e dar parecer relativamente ao tratamento de resíduos industriais perigosos, incluindo, nomeadamente, o impacte de cada uma das possíveis modalidades de tratamento sobre o ambiente e a saúde pública, a sua segurança e fiabilidade, os limites e condições da localização das respectivas instalações em relação às zonas habitadas”.

- O segundo volume, de Dezembro de 2000, que inclui o relatório do Grupo Médico. Previsto na Lei 22/2000, ao dar novas redacções aos artigos 4º e 5º da Lei 20/99. O artigo 5º prevê o relatório do grupo médico, e o artigo 4º obriga a que no relatório

“...deverá constar uma inventariação, tão rigorosa quanto possível, dos melhores tipos de tratamento, para cada tipo de resíduo industrial, na óptica do ambiente e de saúde pública, sendo o prazo para a sua apresentação 31 de Dezembro de 2000”.

II – Autorização provisória. Previsto na alínea .a) do artigo 15º do DL 120/99:

“a) Emitir parecer para a concessão da licença industrial provisória e autorização prévia provisória necessárias à realização dos testes de co-incineração;”.

III – Autorização definitiva. Previsto na alínea .b) do artigo 15º do DL120/99:

“b) Emitir parecer circunstanciado e conclusivo quanto à concessão definitiva da licença industrial e da autorização prévia ambiental para as operações de co-incineração previstas no nº1 do artigo 8º. O do Decreto-Lei nº109/91, de 15 de Março, na redacção do Decreto-Lei nº282/93, de 17 de Agosto, no nº1 do artigo 8. o do Decreto-Lei nº239/97, de 9 de Setembro, e no nº1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº273/98, de 2 de Setembro;”.

A validade legal das recomendações do parecer I da CCI é duvidosa, pois apenas tinha essa função – ser um parecer. No entanto, na Resolução do Conselho de Ministros nº92/2000 de 20 de Julho de 2000, no nº4 das conclusões, refere-se:

“4 – Reiterar que as autoridades competentes deverão atender às recomendações do relatório da Comissão Científica Independente na definição das condições de autorização do projecto de co-incineração”.

Trata-se apenas de “atender” às recomendações, não de as seguir exactamente.

A validade legal dos pareceres II e III é estabelecida de forma clara pelo artigo 18º do DL 120/99:

“Artigo 18º

Natureza dos pareceres

1 – Os pareceres referidos nas alíneas .a) e .b) do artigo 15º são obrigatórios e vinculativos em tudo o que seja negativo.

2 – São nulos e de nenhum efeito os actos administrativos tomados sem precedência dos pareceres referidos ou tomados total ou parcialmente contra o neles disposto.

“1 – Os projectos de operações de gestão de resíduos devem ser acompanhados de parecer da Câmara Municipal competente que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território, bem como de parecer favorável à localização, quanto à afectação de recursos hídricos, a emitir pela direcção regional do ambiente e dos recursos naturais competentes” (artigo 11º do DL 239/97).

A localização definida para o concelho de Setúbal – Outão – está abrangida pelo P.D.M. e nessa zona é obrigatório o parecer prévio da autarquia.

E no caso concreto não existe esse parecer, o que determina a nulidade do acto de autorização prévia, entendido com a amplitude decorrente do facto da fase de testes se integrar naquele.

Efectivamente, a licença industrial provisória e a autorização prévia provisória necessárias à realização dos testes de co-incineração enquadram-se já na designada autorização das operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos – arts. 8, nº1 e 9, nº2 do DL 239/97.

A falta desse parecer determina, por isso, a nulidade do acto agora posto em crise,

que acarretará, obviamente, a nulidade da licença industrial provisória emitida pela entidade competente.

Acresce ainda que o parecer da C.C.I. definido em 48 da presente enferma de uma outra ilegalidade.

Com efeito,

dispõe o artigo 22º do DL 120/99:

“1 – No exercício das suas competências, a Comissão está sujeita ao Código do Procedimento Administrativo, salvo o disposto no presente diploma.

2 – A Comissão aprova o seu regulamento interno, o qual fixará, nomeadamente:

a) A periodicidade das reuniões ordinárias;

b) A maioria necessária para a convocação de reuniões extraordinárias por iniciativa dos seus membros.

...”.

Ora, estatui o artigo 21º do Código do Procedimento Administrativo:

“A ilegalidade resultante da inobservância das disposições sobre a convocação de reuniões só se considera sanada quando todos os membros do órgão compareçam à reunião e não suscitem oposição à sua realização”.